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多地热捧环保ppp 狂欢之余却现“外热内冷”

发布时间:2015-04-14来源:中国环保在线编辑:筱阳人气:24115


  【中国环保在线 行业动态】2014年,ppp成为了环保产业的关键词,曾经默默安于一隅的环保产业似乎找到了“痛点”,正蓄势待发。同时,中央层面和多地层面已陆续出台ppp指导意见,从政策层面为ppp项目保驾护航。2015年,这场环保产业的ppp盛宴已然拉开序幕。然而,风起雨涌之间,环保ppp背后的隐忧随之而来。

  
  多地热捧环保ppp 狂欢之余却现“外热内冷”
  
  王灏很少在公开场合谈及他和ppp的那些往事,虽然当年令人费解的这个名词,如今已经在中国遍地开花。
  
  ppp(public—private partnership)在中国的正式名称是“政府与社会资本合作”,以往它被简单地称为“特许经营”,但这显然是不准确的。“过去政府的模式是自己大包大揽,国有企业自己来做,属于垄断经营。政府和自己的亲儿子之间很难划清界限,实际是一个博弈关系,听不听话,干的好坏,你都得用他。”作为北京首都创业集团有限公司的总经理,王灏在前不久召开的e20论坛上说。
  
  而他认为,ppp是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系,来提供公共产品或服务,民营企业和国有企业可以作为“企”来存在,都属于社会资本。首创集团正是以社会资本名义参与到众多ppp项目当中去的。王灏参与了十多年前北京地铁4号线的ppp项目,现在他更乐意在环保领域注入以往的经验。
  
  在他看来,环保产业大多属于基础设施、民生工程,当前中国大量的环保基础设施还在地方政府组建的国有独资公司手里低效运营、持续亏损,“为缓解地方政府债务问题,这些存量环保设施均应该逐步导入ppp的核心机制。”
  
  环保界,谁在发力ppp?
  
  自2014年底财政部公布总投资规模1800亿元的ppp示范项目以来,不少省份已陆续推出省级层面的ppp项目。预计ppp将会是今年资本市场的一大热词。目前江苏、四川、安徽、湖南、福建、河南等六省公布了具体ppp项目。锋面研究小组统计了其中的环保类ppp项目,包括污水处理、垃圾处理、生态环境方面,共计162个,总投资约523亿元。
  
  污水处理项目占据主流,共113个项目,超1/3,投资额315多亿元,约占总额的60%,是生态环境项目(包括生态公园、流域治理项目)总投资的2.1倍、垃圾处理项目总投资的5.2倍。其中,福建省推出的ppp项目皆和污水处理相关,安徽、四川、湖南的污水处理项目都占省内项目的六成以上。
  
  《2013年环境统计年报》显示,2013年全国废水排放量、城镇生活污水排放量均在增加。在庞大的基数面前,即便是微弱的增长也将带来亿吨级的考验,同时,各地污水处理标准也在逐步提升,城市污水处理设施缺口较大,面临的资金压力不小。这些正是各地集中上马污水处理ppp项目的原因。
  
  在这162个项目中,垃圾处理项目共33个,约占总数的20%,投资额60.46亿元,比重约占16%。当中21个项目出自四川,约占总数的64%,而福建此次未在该方面推出ppp项目。
  
  生态环境项目虽然在数量上最少,但单个项目烧钱惊人,16个项目总投资额近147亿元,平均每个项目耗资约9.2亿元。单笔最大投资额也出现在该领域,安徽省安庆市的石塘湖综合整治项目预计投资62.6亿元,江苏、福建各自的总投资额都不及这个数字。投资33亿元的湖南省益阳市志溪河、兰溪河流域治理项目位居第二,仅这两个项目投资额就近百亿。
  
  值得一提的是,东部沿海省份江苏、福建,此次并没有在生态环境治理方面推出ppp项目。相较之下,中西部省份湖南、安徽、四川3省ppp项目种类更加多样。
  
  事实上,尽管各省纷纷推出ppp项目,雄心勃勃想大展拳脚,但在具体项目说明上还有诸多亟待落实之处,譬如在“玩得最多”的四川省的项目推介手册中,资金筹措方式的措辞五花八门;而在“玩得最大”的安徽省的第二批项目介绍中,众多项目仍处于“正在开展方案研究”。
  
  热潮背后或藏隐忧
  
  目前,已经投身ppp运营模式的环保上市公司包括碧水源、首创股份、巴安水务、国祯环保、永清环保等。可以预期的是,一场环保ppp盛宴已经开启。但多位专家在接受权威媒体采访时指出,狂欢之余,应居安思危,需关注ppp模式的潜在问题。
  
  “ppp模式真的一劳永逸地解决了所有问题?政府应用ppp模式的目标应该是,更好地完成政府治理,以较低的成本为社会提供优良服务。目前看,ppp模式存在着的潜在问题需引起关注。”对此,赛迪智库副研究员赫荣亮提出三个观点。
  
  首先,ppp模式隐藏了供给的真实成本,警惕地方政府扩张的二次冲动。政府通过税费收入、债券等支出搞公共产品,增加了政府的负债总额,而公私合营很巧妙地将建设成本隐藏起来。在这种情况下,警惕地方政府通过ppp模式,走表外业务,将中央政府已经压下去的基建项目改头换面,包装后重新上马。
  
  其次,ppp项目含糊了公共产品的成本核算,警惕纳税人后续支出的大幅增长。ppp突出特点是公共部门向私人部门转移风险,私人部门向公共部门提供现金,政府不出钱,企业出资金。企业拿到特许经营权,大笔从银行贷款,这增加了公共产品建设的资金成本,由于企业以相当低的自有资金撬动项目开发,而最终包括利息在内的全部成本来核算公共产品成本,最终通过价格传导转嫁给消费者,造成公共产品成本过高,以表面的微利经营,掩盖了企业暴利本质。“因此,必须控制企业的贷款规模,要求自有资金进行建设,通过控制贷款比例来控制成本。”赫荣亮强调称。
  
  事实上,尽管各省纷纷推出一盘盘ppp大餐,但目前在具体项目说明上普遍仍是蓝图状态,有诸多亟待落实之处。可以预见的是,在已经到来的2015年,环保行业ppp模式的热度将会只增不减。不过,ppp模式是否能推动环保企业更广泛更深层次的参与到社会投资中,值得期许。
  
  融资渠道待拓展
  
  经过一年预热,业内普遍希望ppp在2015年进入发展“快车道”,落地项目快速增加。但现实是目前虽然政府层面积极筹备,频繁推出项目,但受制于制度层面的诸多不确定性,社会资本尤其是民间资本仍多处于观望状态,金融机构也热情不足,项目签约落地的规模有限。
  
  众多业内人士指出,目前ppp项目主要通过银行贷款融资。由于建设周期长、项目收益有限,不确定因素多,ppp项目融资一直存在较多困难。出于风险管控等原因,金融机构当前大多仍是处于观望中,这也是导致ppp项目至今“外热内冷”的主要原因。
  
  这一波ppp大潮中,项目一哄而上,泥沙俱下,质量参差不齐,有些只是地方政府改头换面的融资新工具,这也造成银行的担忧。一位建设银行人士称,现在银行对于平台贷款更为谨慎,一般只做优质的平台项目,甚至暂时不做平台贷款了。此前有县级平台包装了几个ppp项目到银行寻求贷款,其实不过是新瓶装旧酒,就被否掉了
  
  此外,不少信托对参与ppp项目积极性比较高。不少信托公司认为,ppp模式将开拓信托新思路,未来将成为政信合作的主流模式。但是,信托总体资金成本比较高,基本上都在9%以上,周期最长也不超过三年,与ppp模式存在较大不匹配。资深业内人士李竞一称,信托对于如何退出ppp要求比较严格,基本上在参与的时候就会要把退出机制搞明白。
  
  现在他参与的一个ppp项目招标中,有央企与信托公司组成联合体,信托公司相对控股。“信托是愿意参与的,但对于退出机制比较纠结”。除传统的银行贷款、企业债、信托等方式,资产证券化、项目收益债等工具也可以成为未来ppp项目融资出口。而深谙行业脉动的金永祥认为,通过产业基金为ppp项目输血成为一个突破口,以基金的方式募集社会资本,吸引保险、社保基金等长期投资者,提供一种平衡风险的长期合理收益,让这些社会资金参与到ppp项目中。
  
  他认为,金融资本的介入,不仅会为ppp的社会资本增加新内容,而且会改变ppp的规则和结构。不少ppp方面专家和从业者也提醒,不能把ppp模式简单理解为地方政府的新融资手段,过分夸大其融资功能。财政部中国财政学会ppp专业委员会秘书长孙洁指出,ppp是一种管理模式,强调的是项目本身全周期管理,如果管理机制设计的不好,最后还是形成政府的负担。
  
  无独有偶,财政部经济建设司司长曾晓安也曾撰文表示,对准公益项目通过ppp方式化解地方政府债务,从资金来讲只是改变政府现金支出的时间,债务性质并未改变,因此并非越多越好。如果监管不力,会造成巨额隐性债务。地方政府在用ppp化解债务的同时,必须加强监管,将其与新建项目统筹考虑,搞好总量控制。
  
  (本文资料来源:企业观察报、南周绿色、解放日报、财经周刊)
(来源:中国环保在线)

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