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有源之水“绿”中来 绘就美丽中国离不开公众参与

发布时间:2015-04-15来源:中国环保在线编辑:筱阳人气:21956


  【中国环保在线 行业动态】在环境问题上,公众享有知情权、监督权和参与权。其中知情权,也即公众获知信息的自由和权利,被认为是公众有效行使监督权和参与权的基础,也是公众参与环境保护的前提。

  
  有源之水“绿”中来 绘就美丽中国离不开公众参与
  
  近年来,在全国信访总量、集体上访量、群体性事件发生量下降的情况下,环境信访量和群体性事件发生量却以每年30%以上的速度上升。
  
  一方面公众屡屡质疑和反对重大建设项目;另一方面,公众的知情权和参与权却常常被忽视。政府应该怎么办?公众又该如何参与环境保护?
  
  4月14日,环保部正式对外公布了《环境保护公众参与办法(试行)》(征求意见稿),征求意见稿提出,公众可参与重大环境污染和生态破坏事件的调查处理,为公众参与环保的权利提供了比较具体的制度保障,有利于落实新环保法关于公众参与的原则性规定。不过,该征求意见稿属于部颁规章,其法律效力有限,众多业内人士建议国务院加快制定行政法规性质的环保公众参与条例。
  
  公众可参与重大环境污染调查
  
  环保部日前公开了《环境保护公众参与办法(试行)》(征求意见稿),作为为新环保法配套的最新规范性文件,征求意见稿提出,公众可参与重大环境污染和生态破坏事件的调查处理。
  
  2014年4月新环保法修订公布后,为信息公开与公众参与设立专章成为最大亮点之一。环保部表示,制定本办法,就是依法保障公众获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。
  
  根据征求意见稿,环境保护公众参与的范围包括:制定或修改环境保护法律法规及规范性文件、政策、规划和标准;编制规划或建设项目环境影响报告书;对可能严重损害公众环境权益或健康权益的重大环境污染和生态破坏事件的调查处理;监督重点排污单位主要污染物排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况;环境保护宣传教育、社会实践、志愿服务及相关公益活动以及法律、法规或规章规定的其他事项。
  
  征求意见稿还鼓励有条件的环保主管部门设立有奖举报专项资金;公众举报情况属实的,可对举报单位或人员予以奖励。
  
  环保公众参与亟待入法
  
  环境保护公众参与一词源自美国1969年出台的《国家环境政策法》,随后为许多国家所效仿。世界环保事业的最初推动力量就来自公众,没有公众的参与就没有环境保护运动。1962年,美国海洋生物学家卡逊发表了《寂静的春天》一书,指出过量使用农药对环境和生物具有巨大破坏作用,这是现代环保思想的开端。1970年4月22日,美国2000万人参加了环保游行,这一天后来被确定为“地球日”而得到永久性纪念,这是现代环保运动的开端。
  
  众所周知,新环保法最大亮点之一,就是设立专章规定了信息公开与公众参与。新环保法第五章提出,公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。《环境保护公众参与办法(试行)》(征求意见稿)的制定就是为了落实新环保法有关公众参与的规定。
  
  所谓公众参与,主要指的是群众参与政府公共事务的权利。这里的公共事务,包括人口与就业、教育与文化、资源与土地、环保与生态、治安与稳定、医疗与交通等各个领域。环境保护的公众参与,是指在环境保护领域,公众有权参与和公众环境利益相关的活动。环境保护公众参与包括公众对环境的知情权、监督权和参与权。环境保护公众参与本质上是公民的一种权利,公众对环境保护拥有知情权、监督权和参与权。
  
  环境知情权是实现公众有效参与环境事务的必备前提。政府有义务让公众知道真实的环境状况。环境监督权包括对违法排污、超标排污、恶意排污的监督,对破坏生态环境行为的监督,监督的方式也有许多,包括举报、媒体曝光等。环境参与权的内容相当丰富,如在建设项目环评过程中,公众可以提出意见,可以参加项目听证会、论证会等;在环境立法中,草案提出后一般通过网上公示等方式征求公众意见;在政府决策前,涉及可能对环境造成影响的政策出台,都应通过一定方式征求公众的意见和建议,等等。
  
  在当今国际社会,公众参与早已成为环境保护不可或缺的重要力量。每一个人既是污染的受害者,同时也是污染的制造者。环境保护归根到底是人民的事业,是公众的事业,是我们大家自己的事业。环保事业本质上是公众事业,是一项惠及全民,也需要全民总动员的公益事业。环境保护需要公众参与,也离不开公众参与。
  
  变“无本之木”为“有源之水”
  
  公众参与环境保护的各项实体或程序的法律规定都只是“显像”,权力(利)配置才是公众参与环境保护的深层推进机制,它掌握着公众参与环境保护各项实体或程序法律规定的发展趋势及变化。
  
  在权力(利)配置中,公民环境权是公众参与环境保护的权利基础。我国宪法虽然规定人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。但管理一词却很难涵盖公众参与的现实含义及形式。同时,宪法没有明确规定环境权为公民个人的基本权利,我国公民行使环境保护参与权缺乏宪法基本权利制度的有力支持。
  
  而环境保护法等一系列环境保护法律法规均具有国家负责为主、群众参与不足、强化行政管理手段、单向、线性、静态的特点。公民所获得的参与环境保护行动的权利是非常缺乏的,且这些权利一般是在自身受到环境侵害情况下进行救济的手段,是消极的权利。公民享有良好健康环境的权利在我国仍然局限在国家道德上的责任和对人类精神关怀范围的问题。为了确保公众参与环境保护的法律权利基础,我国应该在《宪法》中明确规定公民的环境权,将公民参与环境保护从“无本之木”变为“有源之水”。
  
  事实上,我国公众参与环境法律实施的阶段局限往往表现为“事中参与”和“事后参与”。“事中参与”又集中在编制环境影响报告书和竣工验收这两个阶段进行,时间比较短,公众参与的有效性不高。“事后参与”则是在环境遭到污染和生态遭到破坏之后,公众受到污染影响之后才通过电话、电子邮件、12369环境信访热线、新闻媒体、市长信箱等渠道投诉,或者采取联名书信的方式向环保部门以及上级政府投诉。
  
  公众参与环境保护应该实现全过程参与。加强事前参与,公众应该积极参与到培养环境意识和法律观念的环境教育活动,这样有助于公众更好的提高环境参与意识。而对于事中参与,尤其应将公众参与引入项目建设期的环境监理。
  
  当前,我国对于建设项目施工期的环境监理,公众参与的机会几乎是零。由于在施工阶段的监管力度不够,很多建设单位在施工过程中往往不能按照要求落实施工期的污染防治工作,导致项目施工期对周边的居民影响较大。目前项目在建设期的污染扰民,已成为群众投诉逐年增多的主要原因。因此,在施工阶段的环境监理过程引入公众参与,与现有的两个公众参与环节相结合,可实现从项目设计、施工到运营的全过程的公众参与,从而实现全过程的公众监督。
  
  (本文资料来源:人民网、北京青年报、法制日报、中国环境报)
(来源:中国环保在线)

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